文／台南新芽秘書處
原定明(2025)年上路、公告實施「縣市國土功能分區」的國土計畫法，因部分縣市政府卻以「圖資未更新」、「民眾理解不足」、「作業不及」為理由，要求中央延緩實施，立法院不分藍綠立委，都提出修正草案，要求展延；其中台南市政府依照時程提交功能分區圖，但六位台南區域立委目前都站在主張延期的這一側。
在今(2024)年10月至11月間，立法院內政委員會針對國土計畫執行問題與是否延期召開公聽會，審查各版本修正草案，最終在11月21日完成初審，但關鍵議題：是否展延「縣市國土功能分區」實施期程則尚未達成共識，交付黨團協商。台南新芽咱台南電子報為讀者整理近期立院會議的核心討論，釐清爭議脈絡。
早在今年3月，學術界即先發起連署支持國土計畫依法照期程進行，台南新芽也在9月與11月，加入民間團體呼籲法令如期上路的連署。對於長期關注環境保護與民間倡議團體而言，若國土計畫法未能實施將會嚴重衝擊台灣土地管理制度，並對環境造成持續損害，本刊也訪問地球基金會，由副執行長黃靖庭、議題部專員黃子芸來談談民間團體過去的工作觀察，包括國土計畫原本預期的效用、實施過程所面對的挑戰，也提及民間未來又將採取哪些行動策略。
本期電子報內容
- 【土地開發民意至上？ 國土計畫法延期恐再重演】文／宋小海（咱台南電子報記者）
- 【當地方反彈、抱怨不斷，國土計畫法為何仍應如期上路 ？ ——專訪地球公民基金會】文／宋小海（咱台南電子報記者）
- 【數字台南｜帶你了解當期主題的3個關鍵數字】文／編輯室
【土地開發民意至上？ 國土計畫法延期恐再重演】
文／宋小海（咱台南電子報記者）
原訂在明(2025)年5月上路，攸關全國國土管理的國土計畫法，因部份縣市未能提送國土功能分區圖開始引發議論，多位立法委員反映民間反彈聲浪大，主張整部法令應再延後實行。儘管如台南市政府已在今年8月提送「功能分區圖」予中央，但台南的六席區域立委仍反對法令如期上路，顯見即使同一行政區，行政機關與民意代表意見與做法仍不相同。
※回顧立法初衷 法令為何一延再延？
回顧國土計畫相關立法的歷程，可追溯至1993年行政院擬定「國土綜合發展計畫法」、1996年「國土綜合開發計畫」，然因非法定計畫，並無法律效力。2004至2005年，行政院經建會推動國土三法，即《國土復育條例》、《國土計畫法》、《海岸法》，但未能完成立法。
直至2009年莫拉克風災是影響輿論關鍵。災後各界興起要求政府重新檢討國土規畫的聲浪，立法院審議《莫拉克災後重建特別條例》時，也做出要求政府部門提交《國土計畫法》草案的附帶決議，《國土計畫法》直至2015年12月18日才終於通過。
目前台灣「非都市土地」主要受到1974制定的《區域計畫法》管理，但因缺乏制衡機制，導致長期放任地方政府自行規劃土地使用、原訂的土地分區使用計畫形同虛設，許多原本應該農用的農地被用來投機炒作，或蓋農地工廠導致農地污染。為了因應氣候變遷、過度開發、環境汙染等問題，2015年通過的《國土計畫法》以國土永續發展為前提，對全國陸域和海域訂定引導國土資源保育及利用的空間發展計畫，透過調查與規劃，將全國土地區分為適宜發展和不適宜發展，重新制定土地使用的一套系統。
隨著《國土計畫法》的全面實施，《區域計畫法》將被廢止，非都市土地的管理將完全依據《國土計畫法》進行，改為「國土保育地區」、「農業發展地區」、「城鄉發展地區」、「海洋資源地區」四大分區。
《國土計畫法》在2015年底完成立法，原訂於2022年正式上路，行政院卻在2020年提出修法版本，擬取消「直轄市、縣（市）國土計畫與國土功能分區圖之公告生效時程」以及「增訂經行政院核定之國家重大建設計畫，得隨時檢討變更國土計畫規定」兩項。
對此民間抗議這樣的修法將大開《國土計畫法》後門，最後兩項修法內容並未通過，但同時也將時程延後3年，至遲須於2025年4月30日前公告全國國土功能分區，並在同年5月1日正式實施。也就是說，今年已是立法院第二度進行國土計畫法是否延後上路的討論。
※農地開發「判死刑」？民代要法令延期溝通
而依照法令規範，各縣市需提報國土功能分區圖給內政部國土管理署，再經內政部國土計畫審議會通過後才能公告全國國土功能分區。2025年新期限在即，地方縣市也開始遇到各種民意反彈聲浪。例如台中市10月於市議會討論國土計畫對農民及原住民權益的影響，市長盧秀燕表示，希望中央能拿出補償辦法及配套措施，並善盡溝通之責。
因應立委們眾多要求國土計畫法延期的提案，11月24日立法院內政委員會舉辦「國土計畫法修正草案」公聽會，其中分別探討「補償機制」、「原住民族土地權」、「農地劃設標準」、「配套子法完善」等問題，又以「補償機制」影響一般持有農地民眾範圍最廣；公聽會上多數立委與基層首長、農會代表，提出中央應針對民眾疑慮、可能損失進行充份溝通，再談國土計畫法實行。農業部雖回應將會提供實際從事農作的農民更多「堆疊式補助」，並強調是補助而非「特別補償」，但該政策說法並未被民代接受。
以尚未提交功能分區圖的雲林縣為例，該縣立委許宇甄表示目前雲林縣劃設6萬839公頃占全國21.8％，這些土地被限制作為農用，農地面積劃設過大恐影響雲林未來的產業發展，但對比同樣是農業縣，屏東縣卻是沒劃設這麼多農地面積，因此要求中央應該要有一致的劃設標準，否則雲林縣劃設這麼多農地面積恐怕「被判死刑」。立委張嘉郡也表示應將農業權納入《國土計畫法》，保障農民的權益，不應讓特定縣市有所犧牲。
雲林縣政府也持續推進該主張。縣府發佈新聞稿表示，在國土計畫法架構下，農業發展地區因無法任意變更為非農業使用，使農民之財產權利用受限，無法發展農業之外的高獲利工商產業，唯一途徑只能等待通盤檢討的機制；同樣是農地坐落在都市計畫內跟非都市計畫，市價差異懸殊，所以強力主張對於農地配合國家糧食安全從事農業生產應進行補償。
※區域計畫轉軌國土計畫 農地大流失
關於國土計畫法延期與否，參與這場公聽會的專家學者及環保團體，認為儘管目前國土計畫法執行雖不完善，但不該影響如期上路，延期也無法改變現在的問題。
對於「補償措施」的討論，與會學者戴秀雄認為，國土計畫的實行，並不能構成農民受到「特別犧牲」的條件，戴秀雄認為，樂見農業要做加權補償，但不該在國土計畫裡做。因為國土計畫只管一件事情，土地是不是「適地適用」。環境法律人秘書長郭鴻儀指出，國土計畫法終究是土地規劃的法律，而不是要用來解決所有的利益問題，其他利益問題包括農業權、應回歸到農業發展條例。
成功大學都市計畫系亦在11月8日舉行論壇討論國土計畫。對於國土計畫將「農地判死刑」的說法，前環保署副署長、環境律師詹順貴分析指出，2000年在區域計畫第十五條之一、之二導入開發許可制，讓農業區可以隨時提出計畫申請，變更開發做其他的住宅區、工業區等用途；而土地法第30條，也把農地只有自耕農才可以買的條件限制給刪掉。
詹順貴認為，過去法令破口讓大量非務農的投資客可以購買、囤積農地，並期待地目變更以出售賺錢。這個作法在區域計畫轉軌到國土計畫之後會變得比較困難，這才是反對方主張農地被判死刑的原因。詹順貴解釋，政策應針對實際維持農用的土地所有者提高補貼。
成大都市計劃學系教授黃偉茹表示，如果國土計畫法展延，過去經國土計畫調查的、要進行土地合法化的民眾權益也會受到影響。另外自最新版國土白皮書可知，在這幾年轉軌的期間，農業利用土地已經減少2.6萬公頃，有許多人趁法律上路之前變更土地用途。如果法令要展延就要有配套：區域計畫的「土地變更」就不能再收件。
※南市府按法提交功能分區 地方民意仍有歧見
在台南市地政局辦理國土功能分區圖繪製作業的過程中，南市於2022年12月15日至2023年2月13日辦理公開展覽，當中即有民眾反映，擔心劃入國土保育區第1類（國保1）的土地會被徵收；又或者擔心未來土地將被禁止農作使用、影響未來農保資格。
儘管市府回應國土計畫劃入「國保1」不等於被徵收，現行農牧用地、養殖用地也不會因此影響原有合法農作使用。但歷經共41場次公聽會，市府期間共收受777份陳述意見書，陳情議題仍以「劃出國土保育地區」最多，依序為「劃出農業發展地區」、「改劃為城鄉發展地區第2-1或農業發展地區第4類」等。雖然台南市已在今年8月依法規提交功能分區圖，但仍有許多陳情案待續討論處理。
隨著越來越多民眾質疑國土計畫限制開發、使用，今年9月，執政的民進黨所屬的22位立委，以蔡易餘等人為首，主張國土規劃法至今缺乏溝通，召開記者會表態要求國土計畫法延後實施，賴惠員、郭國文、陳亭妃、林俊憲、王定宇加入該記者會的聯名；未聯名的立委林宜瑾，也參與蔡易餘等人的展延修法提案。等於台南全數六席立委，皆認為國土計畫需延期實施。
立委陳亭妃提出，國土計畫執行配套政策不明，中央與地方的事權不一，農民對於農地變更產生諸多疑慮，若草率倉促上路，將造成民怨；呼籲中央政府應該傾聽地方的心聲，國土計畫應暫緩上路，待所有配套措施規劃完整健全後，再行實施。
立委賴惠員則在修法公聽會上提出「大新營科技產業的S廊帶」的需求，包括柳科第三期，六甲區能否變為是機器人的產業園區等。賴惠員說：「我的選區的11個區裡，共有七萬兩千六百二十四公頃的土地，它其中有19.3%是國土保育區，51.9%是農一、農二區，超過71.2 %的土地其實是沒有辦法變更的，那台南的產業發展會不會受影響？絕對是受影響的嘛。」
※「全體」展延或「分批」上路？修法進入黨團協商
11月21日立法院內政委員會再排審國土計畫法，初審通過「國土計畫法修正草案」，但重點的第45條法規，多數提案立委主張延2至4年，立委林淑芬也在立院審查時指出，將第45條的「一併公告國土功能分區圖」的「一併」刪除，讓已經完成的縣市可以如期上路。
林淑芬與民間團體召開記者會則指出，「這次最重要的調整在於取消個案變更機制，但這才是《國土計畫法》重點中的重點。未來若有城鄉發展需求，可透過直轄市、縣市「國土計畫」每五年通盤檢討，或透過「鄉村地區整體規劃」，將土地調整為城鄉發展地區，以避免土地開發零碎化的問題。」
針對實施日期展延的條文，最終會中針對展延或各縣市脫勾上路並無共識，決議交付黨團協商，此法條進入一個月的協商冷凍期。
在這段時間內，行政院能否按承諾在年底完成國土計畫相關配套立法，將影響輿論風向與民眾對法令實行的信心。在農地維護與潛在土地開發利益之間，目前中央和地方矛盾，各縣市政府的劃設標準不一，若這些歧見未能溝通化解，台灣國土管理的新秩序恐將遙遙無期。
當地方反彈、抱怨不斷，國土計畫法為何仍應如期上路 ？
——專訪地球公民基金會
文／宋小海（咱台南電子報記者）
「在根本沒有可能供應水跟電的地方要蓋飯店，這也是很奇怪的事情。」 地球公民基金會議題部專副執行長黃靖庭表示，國土計畫之所以重要，在過去最直接顯現在民間對於不當開發的各種阻擋運動，例如台東美麗灣。此外，違章工廠在大片的農地上零星出現，造成廢污水的排放、臭味， 噪音這些外部問題，也需要透過國土計劃來解決。
黃靖庭指出，國土計畫法在2015年上路之後，地球公民基金會也曾對功能分區的劃設有所不足之處，召開記者會，提出批判，儘管如此，「它（國土計畫法）不是100分的東西，但是還是得上路， 因為你維持現況，就是會一直流失我們想保留下來的東西。」
※國土計畫打開民眾參與機制
地球公民議題部專員黃子芸說，國土計畫已經這麼明確地出治理框架，各界都已經投注時間精力，就不太可能再回過頭去調整區域計畫，「如果去比較國土法跟區域計畫法的話， 區域計畫基本上沒有任何的民眾參與的制度；國土法相對來講， 你不能說它很完美、它真的能夠確保民眾參與，但是至少它該有的管道都是有給到的。」
黃子芸說，提到公眾參與的時候， 好像會習慣性的把它看作是只是針對公眾，但其實也包括所有的政府機關，因為各部會都有使用到土地，國土計畫的確也給了部門協調整合的機會，而不是像過往，好像經濟部要土地就只能給。
黃子芸指出，非都市土地聚落也應該要受到同等的重視，因為台灣長期在鄉村地區的空間規劃是消失的，包括基礎設施的不足，所以在全國國土計畫裡面，就開始有了「鄉村地區整體規劃」出現，也去指認重大的違章使用、農業農地的失序等問題。
對於國土計畫在全國、縣市、功能分區的三個階段，黃子芸指出，「縣市國土計畫」面臨最大的問題， 是全國做了原則性的議題探討、訂定一些處理原則，但主要的規劃全是放到地方政府，那地方政府的確就有很多亂象，像是農地就畫得很少，然後發展地區畫得很多。但以雲林縣來講，就在內政部國土計畫審議會的把關之下，已少了將近一半的「城鄉2-3」的劃設。（註：「城鄉2-3」定義為經核定重大建設計畫或具備城鄉發展需求的儲備用地，且有具體規劃內容或可行財務計畫者，因此可容許開發的強度及彈性較大）
※因應台商回流 國土計畫法首度展延
回顧2020年行政院針對國土計畫法的首度展延，黃子芸指出其中政院版法案第15條，變成只要是經行政院同意的國家重大建設，就可以啟動事實檢討跟變更，完全規避掉國土計畫的協調整合機制的這件事情，又回到了現行的區域計畫、都市計畫之中，你好像只要拿到了行政院給的同意函，它就是一個尚方寶劍，
政院當時提出15條修正，最大的理由因應台商回流，不過就碰上了COVID-19，台商也沒有回流。黃子芸分析，相比區域計畫隨時劃定，實際需求卻不知是否存在等問題，目前在國土計畫法框架下，後續台商、科技業在設廠的時候優先考慮的地方，就會以各縣市劃設的城鄉2-3為主，至少有一定可預期範圍。
黃子芸表示，當時各界希望先把15條先擋下來， 對於展延上路則可勉強接受，不過當時很多立委發言都有提到，如果是為了作業時間不足的話，那大家得要意識到第三個階段， 需要更多的民眾溝通， 不應該再拿同樣的理由，再來下一次的展延 。
然而在2024年的今日，國土計畫法再度被提出延後實行，包括行政院未能完全提出子法修正等問題。對此黃子芸表示，民間團體在先前第二階段縣市國土計畫審查的時候， 就提出非常多次質疑，假設中央的土地管理使用規則沒有出來，地方政府要怎麼知道，哪些是遵循整體的土地管理使用規則就好， 哪些是地方需要自訂土地管理使用規則；但中央就是遲遲未進行公告。
黃子芸補充，民間團體也理解法令推動緩慢是「因為每個部會、還有地方政府在想像的事情就不太一樣， 所以我們在講的這幾個相關法規， 其實都花了非常非常多的時間，在做部會協調整合。」
※再度展延風險 民間主張分批上路
地球公民副執行長黃靖庭說，雖然目前國土計畫展延引起熱烈討論，但更多開發案則是想趕在依區域計畫廢止前提出土地變更，曾見報的就有花蓮七星潭沿線的大型度假村、台中大肚山區的溫泉豪墅、觀光酒店等，這些開發商莫不希望在國土計畫法實施前壓線核准。
依據內政部資料，今（2024）年8月，全台審議中的開發許可案就有105件（相較同年3月時的90件，增加了15件）；而地方政府尚未核准的使用地變更編定案則多達771件（相較同年3月時的537件，增加234件）。在短短5個月，新增近250件的非都市土地開發案申請，開發區位散落各地，加劇農地破碎。黃靖庭說，有些開發案申請，只是要維持土地價格，他曾在討論某開發案時向同事說，「 不要擋了，沒有真的要蓋，全部都是假的，都在炒地皮而已。」
針對國土計畫展延論述，黃靖庭坦言如果是單純的時間「展延」， 大家不會那麼有感，大家會認為「不是不上路，只是再往後延」，但假如民間主張展延配套，是要求同時將區域計畫法的「非都市土地開發審議」之門關閉，可能就會讓申請開發者跳腳。
目前國土計畫第三階段的功能分區圖繪製，仍有部份縣市尚未完成提交中央，也成為立委提案主張展延的理由之一。對於現況，黃靖庭則指出，雖然尚未走到配套暫停區域計畫法審議這一步，不過民間團體初步討論認為，應將《國土計畫法》第45條的「一併公告國土功能分區圖」的「一併」刪除，期望至少讓已經完成功能分區的縣市，可以如期實施國土計畫，不致讓全國國土法令上路遙遙無期。
【數字台南】帶你了解當期主題的3個關鍵數字
文／編輯室
國土計畫制度將全面取代現行區域計畫制度，「非都市土地」的使用管制模式也因此產生重大的變革。台南市現況「非都市土地」面積約166,780公頃，占全市土地面積約76.10%。其中以特定農業區為主， 面積約 40,667 公頃，主要分布 於中央平原地區；其次為一般農業區，面積約 40,003 公頃，主要分布西部沿海地區。
在區域計畫轉軌國土計畫過程中，根據《國土功能分區及其分類與使用地劃設作業手冊》，農業發展地區第一類（農一：優良農地）劃設條件為面積規模大於25公頃以上，與農業生產使用面積比例達80%以上者。經農地重劃或依原區域計畫法的特定農業區，基本上轉軌至農一。平地農地未達農一劃設條件則劃為農二（良好農地），原區域計畫法的一般農業區劃原則上劃入農二。
在目前「台南市國土功能分區圖繪製說明書(草案)」，台南市擬劃農一面積 48,248.09公頃、佔全市總面積為9.98% ，較區域計畫法「特定農業區」略有增加。
（反例縣市如屏東縣，根據農委會（現農業部）2018年農業發展地區模擬劃設成果，屏東縣的農一面積約為4萬5,000多公頃，但屏東縣政府僅劃設5,777公頃。）
台南市未登記工廠數量共計3,155 家，主要沿著中心產業軸帶發展，並鄰近工 業聚集地區，其中又以安定區、安南區、歸仁區及永康區等地區分布較廣。在產 業類別部分，以金屬製品製造業為主，達 34%，其次為塑膠製品製造業、機械設備製造業與汽車及其零件製造業。
未來依法令劃設 5 年內優先輔導未登記工廠用地，包括未登記工廠群聚地區及經濟部公告劃定特定地區，其中位於非都市土地、屬城鄉 2-3 共計 208 公頃，在所有城鄉2-3計畫中（共534.60公頃），用地佔比為38.9%。
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